福祉避難所の開設・運営と介護施設職員の対応

地震や豪雨など大規模災害が発生したとき、一般避難所で生活することが難しい高齢者や障害者の命綱となるのが「福祉避難所」です。段差のない動線、車椅子対応トイレ、静かに休めるスペース、そして介護の知識を持った職員が配置されることで、避難生活によって体調を崩したり災害関連死に至ったりするリスクを抑えることを目的としています。

近年は制度整備が進み、2021年には災害対策基本法施行令の改正により「指定福祉避難所」の枠組みが明確化されました。その一方で、2024年元日に発生した能登半島地震では、指定していた福祉避難所の多くが被災や人員不足で開設できなかったことが浮き彫りになり、平時からの準備の重要性が改めて問われています。

本記事では、介護施設の現場職員や運営管理者が押さえておきたい福祉避難所の仕組み、開設・運営の流れ、受入対象、物資備蓄やゾーニングの要点、能登半島地震の教訓までを、内閣府・厚生労働省の一次資料に基づいて整理します。

福祉避難所は、災害対策基本法施行令第20条の6第5号および同施行規則第1条の9に基づき、高齢者・障害者・妊産婦・乳幼児・病弱者など「要配慮者」を主な対象とする指定避難所の一類型です。体育館や公民館といった一般避難所と比べて、バリアフリー構造、相談・支援体制、生活スペースの確保に関する追加基準が設けられています。

一般避難所との主な違い

「指定福祉避難所」と「協定福祉避難所」

福祉避難所には、市町村があらかじめ指定・公示する「指定福祉避難所」と、必要に応じて施設と協定を結んで活用する「協定による福祉避難所」があります。2021年の施行令改正以降は、前者を小学校区に1か所以上確保することが目標とされ、特別養護老人ホーム・障害者支援施設・老人デイサービスセンターなどが中心的な指定対象となっています。

入所者と要配慮者の関係

指定福祉避難所となる介護施設でも、既存入所者の生活は原則として継続します。受入対象となるのは在宅で生活していた要配慮者であり、施設は空きスペース（会議室・機能訓練室・食堂など）を活用して一時的な避難スペースを確保する形が基本です。入所者の生活空間と避難者の生活空間は動線・設備面で分離することが求められます。

2021年5月20日に施行された災害対策基本法の改正（令和3年法律第30号）は、近年の豪雨災害で高齢者の犠牲者が多かった教訓を踏まえ、要配慮者対策を大幅に強化しました。福祉避難所に関連する主なポイントは次の通りです。

改正の3つの柱

• 避難情報の一本化：「避難勧告」を廃止し「避難指示」へ統一。高齢者等避難（警戒レベル3）を明確化。
• 個別避難計画の作成（市町村の努力義務化）：避難行動要支援者一人ひとりについて、避難支援者・避難先・避難手段等を記載した個別避難計画の作成が市町村長の努力義務に。改正前は任意だったが、完了していた市町村は全国で約1割にとどまっていたため、実効性を高める狙いで見直された。
• 指定福祉避難所制度の明確化：同時期に施行令（令和3年4月内閣府令改正）で、指定福祉避難所の指定基準・公示制度が整備された。小学校区に1か所以上の確保が目安とされる。

福祉避難所ガイドラインの同時改定

内閣府は2021年5月、「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」を改定しました。主な追加論点は次の通りです。

1. 指定福祉避難所の指定・公示制度の運用手順
2. 個別避難計画と連動した事前マッチング（どの要配慮者がどの福祉避難所を利用するかを事前に決める仕組み）
3. 要配慮者の家族も受け入れる「同行避難」の考え方
4. 感染症対策を踏まえたゾーニング・換気の手順

介護施設側に求められる対応

改正後、市町村は介護施設等に対し、指定福祉避難所としての協力や個別避難計画づくりへの参画を求めるケースが増えています。施設側では以下が想定されます。

• 市町村との協定内容（受入人数・対象者・費用負担）の再確認
• 個別避難計画で「自施設が避難先」と指定された要配慮者の情報把握
• 法人のBCP（業務継続計画）に福祉避難所運営を組み込む

福祉避難所の開設から閉鎖までは、大きく6段階のフェーズに分かれます。介護施設が指定福祉避難所となっている場合、各フェーズで市町村・社会福祉協議会・専門職チームと連携しながら進めることになります。

Step 1｜被災状況・受入可否の確認（発災〜24時間）

発災直後、まず施設自体の安全確認（建物・設備・入所者の被害状況）を行います。一般避難所ではないため、発災直後に住民が殺到することは想定されていません。施設は市町村の災害対策本部に、自施設の受入可否・受入可能人数・支援が必要な物資等を報告します。

Step 2｜市町村による開設要請（発災24時間〜72時間）

市町村は一般避難所で生活する被災者のうち、要配慮者のニーズをアセスメントし、必要と判断した福祉避難所に開設を要請します。開設判断には、避難行動要支援者名簿・個別避難計画・医療福祉専門職による健康スクリーニング結果などが用いられます。

Step 3｜要配慮者の受入開始（概ね発災3日目以降）

要配慮者は原則として、一般避難所などを経由して福祉避難所へ移送されます。受入時には以下を確認します。

• 氏名・連絡先・家族の所在
• 介護度・障害の種別と程度
• 服薬・医療的ケアの必要性
• アレルギー・食事形態
• 同行避難者の有無（家族・介助者）

Step 4｜滞在中の生活支援

避難生活の中核は次の4つです。

1. 食事（通常食・嚥下調整食・アレルギー対応）
2. 排泄ケア（おむつ交換、ポータブルトイレ）
3. 清潔保持（清拭、入浴支援、口腔ケア）
4. 健康管理（服薬、バイタル測定、医療機関連携）

Step 5｜次の生活場所への橋渡し

福祉避難所はあくまで「一時的な」避難所です。自宅再建が難しい避難者については、仮設住宅、みなし仮設、他施設への入所、広域避難先（ホテル等の2次避難所）など、次の生活場所への移行調整を進めます。

Step 6｜閉鎖・振り返り

避難者全員の次の生活先が確保されたら、市町村の判断で閉鎖となります。閉鎖後は、運営記録・課題・改善点を整理し、地域防災計画・施設BCPへフィードバックします。

災害対策基本法第8条第2項では、要配慮者を「高齢者、障害者、乳幼児その他の特に配慮を要する者」と定義しています。福祉避難所の受入対象は、このうち一般避難所での生活に著しい困難が伴う人です。具体的には次のような区分が想定されています。

対象となる主な要配慮者

• 高齢者：要介護認定を受けている人、認知症の人、一人暮らしで避難生活の自立が難しい人
• 身体障害者：車椅子利用者、視覚障害・聴覚障害、内部障害（人工透析・在宅酸素等）
• 知的障害者・精神障害者・発達障害者：環境変化に適応しづらい人、集団生活が難しい人
• 難病患者・医療的ケア児者：経管栄養・人工呼吸器・吸引等、継続的な医療的ケアが必要な人
• 妊産婦・乳幼児：授乳・沐浴など特別なスペースや用具を必要とする場合
• 病弱者・けが人：避難中に症状悪化のリスクがある人

同行避難の家族・介助者

要配慮者本人のみを受け入れると、かえって不安や混乱を招くことがあります。2021年改定のガイドラインでは、要配慮者を日常的に介助する家族や支援者も原則として同行避難できるとされ、受入計画に家族分のスペース・食事を見込むことが推奨されています。

受入可否の判断ポイント

受入には、施設側の物理的・人的キャパシティとのマッチングが欠かせません。介護施設では以下の観点で判断します。

1. 要介護度・医療的ケアの内容が、自施設で対応可能か
2. 静穏な環境が必要か（個室・静養室の確保）
3. 感染症疑いの有無（別動線・隔離スペースの要否）
4. 既存入所者の生活への影響（ケア職員の負担、共用スペース）

対応が難しい場合は、市町村の保健医療福祉調整本部を通じて別の福祉避難所や医療機関への移送を調整します。

特別養護老人ホームやデイサービスセンターなどが市町村から指定福祉避難所の指定を受ける際には、以下の手続き・準備を順序立てて進めます。

Step 1｜市町村との協議・協定締結

市町村からの打診を受けたら、まず協定書の内容を精査します。確認すべき主な条項は次の通りです。

• 受入対象者の範囲（在宅の要配慮者に限るか、広域避難者も含むか）
• 受入可能人数の上限（通常時の入所者を上回る人数か）
• 費用負担（災害救助法に基づく求償の範囲と手続き）
• 開設までの所要時間の目安
• 協定解除・見直しの条件

Step 2｜施設内の合意形成とBCPへの反映

理事会・職員への説明を行い、法人全体の合意を得ます。あわせて法人のBCP（業務継続計画）に、福祉避難所としての役割を明記します。2024年4月から全介護事業所にBCP策定が完全義務化されており、この枠組みの中で整理すると効率的です。

Step 3｜施設整備・バリアフリー化

受入スペースに次の要件が満たされているかを確認します。未整備の部分は、補助金や設備更新の機会を活用して計画的に整えます。

• 段差解消・スロープ・手すり
• 車椅子対応トイレ、多目的トイレ
• 十分な通路幅（車椅子同士がすれ違える約1.8m）
• 非常用電源（人工呼吸器・吸引器等への給電）
• 情報機器（TV・ラジオ・固定電話・Wi-Fi）

Step 4｜個別避難計画との連動

市町村と連携し、自施設が避難先として指定されている要配慮者リストを把握します。平時から家族・ケアマネジャーと顔の見える関係を作っておくと、発災時の受入が円滑になります。

Step 5｜地域との連携体制

近隣の自治会、民生委員、消防団、社会福祉協議会と協定・連絡網を整備します。福祉避難所運営には施設職員だけでは足りず、近隣住民の協力が必須とされるためです。

Step 6｜訓練・マニュアル整備

最後に、次のサイクルで訓練を回します。

1. 図上訓練（受入判断・物資配分のシミュレーション）
2. 実動訓練（受入開始から24時間の動線確認）
3. 合同訓練（市町村・消防・医療機関との合同）
4. 事後レビュー（課題抽出とマニュアル改訂）

福祉避難所の運営品質は、平時に「どこまで具体的に」準備したかで決まります。ここでは物資備蓄・ゾーニング・スタッフ確保の3点について、介護施設が押さえておきたい実務ポイントを整理します。

物資備蓄のポイント（目安：3日分）

行政からの支援が届き始めるまでを想定し、既存入所者＋受入予定の要配慮者分を目安に備蓄します。

ゾーニングの基本設計

受入人数・症状が多様になるため、スペースを機能別に分けることが欠かせません。

• 受付・相談ゾーン：入所時のアセスメント、家族対応、マスコミ対応窓口
• 一般居住ゾーン：自立度の高い要配慮者の滞在スペース。パーティションで個別空間を確保。
• 介護ゾーン：寝たきり・重度要介護者の静養スペース。ベッド・ポータブルトイレを配置。
• 感染症隔離ゾーン：発熱・咳・嘔吐等の症状がある人の隔離。別動線・別トイレを確保。
• カームダウンスペース：知的障害・発達障害の方などが落ち着ける低刺激空間。
• 家族・同行者ゾーン：介助者となる家族の滞在場所。

既存入所者の生活ゾーンと避難者ゾーンは、可能な限り動線を分けます。食堂・浴室などを共用する場合は、使用時間帯をずらす運用が現実的です。

スタッフ確保の考え方

福祉避難所の人員基準は、ガイドラインで「概ね要配慮者10人あたり生活相談員1人」が目安とされています。介護職員・看護師・社会福祉士・精神保健福祉士などが該当します。ただし発災時は自施設職員も被災者となるため、次のような多層的な確保策が必要です。

1. 自施設職員の参集ルール（徒歩・自転車参集を含む）
2. 法人内他施設からの応援派遣
3. 同業種の職能団体・法人ネットワーク（都道府県社会福祉協議会等）との協定
4. DWAT（災害派遣福祉チーム）・DCAT等の外部応援受け入れ
5. ボランティア受入体制（役割設定、同性介助の配慮）

メンタルケアと職員ローテーション

長期化する避難所運営では、職員の疲弊も深刻な課題になります。24時間体制を前提に、2交代・3交代のシフトを組み、休憩スペース・宿泊スペースを確保しておくことが、持続可能な運営のために不可欠です。

2024年1月1日に発生した令和6年能登半島地震（マグニチュード7.6）は、福祉避難所制度の実効性を検証する大きな機会となりました。内閣府防災担当の検証資料では、平時に指定・協定していた福祉避難所の多くが、施設自体の被災や職員の被災によって開設できなかったことが指摘されています。

被災6市町の福祉避難所開設状況（2024年1月8日時点）

※出典：内閣府「令和6年能登半島地震における避難所運営の状況」

平時に指定されていた施設の半分以上が、発災1週間後の時点でも開設できていない市町がありました。施設の倒壊・断水・停電、そして何より介護職員自身の被災が理由です。

新たに生まれた「みなし福祉避難所」

石川県は、事前指定はされていなかったものの、在宅要配慮者を受け入れた高齢者施設等を「みなし福祉避難所」として位置づけ、災害救助法に基づく費用求償の対象としました。断続的な情報に基づく参考値ですが、最大開設数は約460か所、最大避難者数は1,896人（2024年6月17日時点）にのぼったとされています。

「1.5次避難所」の登場

石川県は金沢市のいしかわ総合スポーツセンターに「1.5次避難所」を設置しました。これは、被災地の1次避難所（一般避難所）が要配慮者にとって過酷な環境である一方、遠方のホテル等の2次避難所へ直接移動するのが困難な人のために、健康状態やニーズを確認しながら次の移動先をマッチングするための中継拠点です。1.5次避難所は累計約1万人を超える2次避難を支えました。

明らかになった主な課題

1. 施設・職員自身の被災：平時指定をしていても、建物損壊・断水・職員が自宅を失うなどで機能しない。
2. 周知不足：要配慮者や家族に「どこが福祉避難所か」が伝わっておらず、一般避難所に留まる人が多かった。
3. 一般避難所の福祉避難所化：穴水町さわやか交流館のように、認知症患者・要介護高齢者が集中し、実質的に福祉避難所の機能を担わざるを得ない避難所が生じた。
4. 広域避難のマッチング困難：家族全員での2次避難希望や、医療的ケアのある被災者のマッチングには時間がかかった。
5. 介護人材の流出：避難の長期化で介護職員自身が被災地を離れ、地元の介護サービスが再開できないケースが生じた。

これらの課題は、制度設計だけでなく、平時からの個別避難計画の精度、住民・家族への周知、職能団体間の応援派遣スキームの整備といった運用面の強化が必要であることを示しています。

福祉避難所は、災害時に最も支援を必要とする高齢者・障害者の命を守るための制度です。2021年の災害対策基本法改正で指定福祉避難所の枠組みが整い、個別避難計画の作成が市町村の努力義務となったことで、制度的な骨格は強化されました。しかし2024年能登半島地震では、平時の指定どおりに開設できた福祉避難所が限られたという厳しい現実が浮き彫りになりました。

介護施設にとって、福祉避難所としての役割は「地域の中での存在意義」を示す重要な機能です。同時に、BCP・物資備蓄・人員確保・訓練といった日々の積み上げがなければ機能しません。本記事で紹介したステップやチェック項目を、自施設の防災マニュアル・BCP見直しのきっかけとしてお使いください。

また、介護職として働く場所を選ぶときには、その法人・施設が「災害時の地域貢献」にどう向き合っているかも一つの重要な視点です。